Сельский туризм: юридические аспекты и трудности развития
Текст: И. Е. Михеева, канд. юрид. наук, доц., руководитель Центра правового обеспечения высоких технологий ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Сельский туризм — относительно недавнее явление в России. Однако уже сейчас понятно, что при внимательном отношении кроме собственного развития отрасль способна существенно улучшить привлекательность и устойчивость сельского хозяйства в целом.
Сегодня специалисты туристического бизнеса не устают предсказывать небывалый размах в развитии сельского туризма, для которого в России есть огромные ресурсы. Его ключевое преимущество заключается в том, что кроме обычной задачи по обеспечению отдыха и оздоровления населения он в состоянии преодолеть ряд острых проблем малых и средних сельхозпроизводителей, а также социального развития села. Таким образом, за счет диверсификации источников доходов можно решить вопрос прибыльности и финансовой устойчивости агробизнеса, поддержания и сохранения традиционных сельских ландшафтов, объектов культурного наследия, образа жизни. Кроме того, за счет развития подобного туризма повышается уровень жизни и привлекательности села для молодежи, создаются новые рабочие места. Данное направление также относят к перспективным видам деятельности, поскольку от него ожидается синергетический эффект сотрудничества туристской индустрии и аграрного бизнеса, реализация концепции экологизации, соблюдение правильного образа жизни, сохранение здоровья и среды обитания.
СЛОЖНОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Для выработки мер поддержки сельского туризма необходимо определение его четких признаков, с чем существуют некоторые сложности. В отрасли используют различные термины, которые не являются эквивалентами. Так, согласно соответствующей Концепции развития под сельским, или аграрным, туризмом понимается деятельность сельхозпроизводителей и иных предпринимателей по организации отдыха в сельской местности или малых городах, включая прием, проживание, питание, проведение досуга и прочее обслуживание. Она ориентирована на использование природных, культурно-исторических и других ресурсов, традиционных для данной местности. В Стратегии развития отрасли до 2035 года сельский туризм указан как временное размещение в сельской местности с целью отдыха и участия в сельскохозяйственных работах без извлечения материальной выгоды.
В Законе об основах туристской деятельности закреплено, что сельский туризм предусматривает посещение соответствующей местности, малых городов с численностью населения до 30 тыс. человек. В рамках такого отдыха предполагается приобщение к традиционному укладу жизни, ознакомление с деятельностью сельскохозяйственных товаропроизводителей и участие в различных отраслевых работах без извлечения материальной выгоды, организацию досуга, экскурсионные и иные развлечения. Деятельность по оказанию услуг в сфере сельского туризма осуществляется сельскохозяйственными товаропроизводителями в соответствии с требованиями, установленными Правительством РФ.
Согласно Модельному закону о туристской деятельности, сельский, или деревенский, туризм — деятельность по организации отдыха туристов в сельской местности или в малых городах при отсутствии промышленных зон и застройки с предоставлением услуг гостеприимства в частном секторе с возможностью трудового участия. Она ориентирована на использование природных, культурно-исторических и других ресурсов, традиционных для данной местности.
РАСШИРЕННОЕ ПОНЯТИЕ
Объединяет приведенные определения то, что они связывают сельский туризм с местом отдыха — сельской местностью, что представляется обоснованным. Более того, в большинстве описаний выделяются малые города в качестве места путешествия. Разница заключается в виде деятельности, которой занимается турист во время такого путешествия — отдых, экскурсия, рыбалка и так далее. В словаре UNWTO сельский туризм связывается с опытом и деятельностью посетителя на природе, в рамках сельского хозяйства и соответствующего образа жизни или культуры, рыбной ловлей и осмотром достопримечательностей. В данном определении однозначная привязка к месту путешествия отсутствует.
Особенностью агропромышленных туров является наличие в них в том или ином формате элементов других видов туризма, в частности гастрономического, когда во время экскурсий предлагается дегустация выпущенной продукции — сыров, творога, овощей и прочего. Для туристов важной является не только оценка качества и вкусовых свойств товаров, но и возможность наблюдения за технологическими процессами их производства, расфасовки и упаковки.
По мнению Национальной ассоциации организаций по развитию сельского туризма и экотуризма, первое понятие включает аграрный туризм — путешествия на фермы или личные подсобные хозяйства для знакомства с сельскохозяйственной деятельностью, но не сводится только к нему. Сельский туризм также предполагает прогулки по природным маршрутам, гастрономические дегустации, мастер-классы по ремеслам, яркие фестивали, фольклор, активный отдых, знакомство с культурой и традициями села и многое другое. Он характеризуется как яркий вид социального туризма. К основным особенностям можно отнести отдых в сельской местности, использование продуктов, преимущественно связанных с деятельностью на природе, сельскими хозяйством и образом жизни, рыбной ловлей и осмотром достопримечательностей.
ВИДЫ ТУРИЗМА
В Концепции развития сельского туризма выделяют несколько форматов. Так, дачный отдых предполагает, что его основными клиентами будут жители крупных городов, заинтересованные в организации летнего пребывания детей и престарелых родителей. Такой вариант подразумевает высокие требования к качеству проживания и безопасности, однако не подразумевает богатой культурно-развлекательной программы и услуг гастрономического туризма. Его важная отличительная особенность — длительный, то есть до трех месяцев, срок проживания и сравнительно невысокая цена. Возможными вариантами реализации могут быть сельские гостевые дома и «дачные деревни», возводимые как новый объект или организуемые на основе существующих турбаз. Также возможно создание небольших детских лагерей отдыха.
Другая разновидность — сельский приключенческий туризм, который строится вокруг предоставления услуг по организации охоты, рыбалки, конных и байдарочных походов, туров на квадроциклах, снегоходах. Это дорогой и высокодоходный формат отдыха, но для него необходима кооперация нескольких сельских гостевых домов по маршруту. Кроме того, требуются высококвалифицированные организаторы и значительные инвестиции в обеспечение материальной базы.
Еще один формат — классический сельский туризм. Он ориентирован прежде всего на автотуристов, предполагает проживание в одном или нескольких по маршруту путешествия гостевых домах, а также активное использование всего потенциала местности: природы, сельской жизни, культурно-материального наследия и организованных форм проведения досуга. Как правило, такой формат строится вокруг ключевого аттрактора, которым может быть путешествие по винной или гастрономической дороге, проведение регионального музыкального фестиваля, проживание рядом с заповедником с активным наблюдением за нетронутой дикой природой, работа и общение с животными на экоферме и многое другое.
ВАЖНЫЕ ЗАДАЧИ
Пути и методы становления сельского туризма определяет соответствующая Концепция развития на 2016–2030 годы, в рамках которой был определен ряд задач и меры, направленные на повышение эффективности государственного управления в этой области. Целью реализации является опережающее развитие сельского туризма в России как одной из важнейших составляющих аграрной отрасли с огромным потенциалом.
Согласно Распоряжению Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года», предполагается решить вопросы улучшения демографической ситуации на местах, оптимизации территориального размещения сельского хозяйства и связанных с ним отраслей, диверсификации экономики, развития малого предпринимательства и кооперации, совершенствования социальной инфраструктуры, повышения доступности социальных услуг. Кроме того, за счет реализации концепции будут совершенствоваться жилищная и инженерно-коммунальная инфраструктуры, развиваться дорожно-транспортная составляющая, расширяться доступ населения к услугам современных средств связи и ресурсам развития, создаваться условия для гармоничного этнокультурного роста. Также концепция вносит значимый вклад в сохранение и приумножение культурного потенциала сельских территорий, комплексное обеспечение культурно-досуговых потребностей граждан, создание условий для успешной социализации и самореализации молодежи, улучшение кадрового, научного и методического обеспечения развития территорий. За счет реализации стратегии будет совершенствоваться местное самоуправление, развиваться институты гражданского общества, формироваться условия для устойчивого развития традиционных агроландшафтов и рационального природопользования.
До 2019 года действовал Национальный стандарт «Экологический туризм», который способствовал повышению качества отдыха в сельской местности и сохранению окружающей среды. Также были созданы отраслевые организации, которые занимаются самоорганизацией и координацией активности в этой области. Сегодня в проекте постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к средствам размещения, используемым для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности» к местам остановки граждан относятся многие виды построек, в том числе не являющиеся объектами капитального строительства.
ПОРЯДОК ПОМОЩИ
В целом потребность в государственной поддержке для реализации целей и задач указанной Концепции составит порядка 12–15 млрд рублей за весь период. Кроме того, в документе отмечается, что сельский туризм — направление, которое будет развиваться не крупными сельскохозяйственными товаропроизводителями, а фермерами, и все средства, соответственно, направляются им. В итоге осуществляется поддержка малых форм хозяйствования на селе.
Реализация мер государственной помощи также осуществляется в ряде принятых подзаконных актов. Например, приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 2 марта 2022 г. № 116 «Об утверждении перечня целевых направлений расходования гранта “Агротуризм”» предусмотрены цели использования предоставляемых для развития данного направления средств. Приказом аграрного ведомства от 14 апреля 2023 г. № 384 «О внесении изменений в Порядок проведения конкурсного отбора проектов развития сельского туризма, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 10 февраля 2022 г. № 68» была уточнена последовательность предоставления грантов. Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 10 февраля 2022 г. № 68 «Об утверждении проведения конкурсного отбора проектов развития сельского туризма» был установлен порядок осуществления отбора для предоставления поддержки.
ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ
В то же время нельзя не отметить существенные затруднения в реализации Концепции развития сельского туризма. На государственном уровне к наиболее существенным из них можно отнести отсутствие системного подхода к развитию и поддержке, а также несовершенство и недостаточность существующей законодательной базы. Следует отметить, что государство частично предпринимает меры по поддержке сельского туризма. В инфраструктурном направлении развитие отрасли тормозят недостаточное количество мест размещения, отсутствие комфортных условий и сервиса, малый объем информации, рекламы, маркетинга и продвижения. Не соответствует ожиданиям российских туристов качество услуг: они отмечают плохие дороги, трудную доступность, дорогой приезд, затратную логистику, высокие цены, отсутствие подготовленных кадров. Как правило, агропромышленные туры — однодневные поездки или путешествия выходного дня. Привлечение туристов на более длительное время пока ограничено в связи с наличием проблемы размещения и недостаточным количеством средств для ее решения. Как отмечается, до 2024 года происходил рост количества объектов сельского туризма, и он продолжается. Однако из-за юридической незащищенности, страха и недоверия сельских жителей, а также неблагоприятных условий ведения бизнеса многие предприниматели ведут «теневую» работу, из-за чего сложно оценивать привлекательность отдыха в сельской местности и доход от данного вида туризма.
Для решения обозначенных проблем необходимо привлечение инвестиций в укрепление туристской инфраструктуры села и разработка бренда сельской местности. Эффективное развитие данной отрасли произойдет в том случае, когда будут созданы условия для использования всех ресурсных возможностей. При правильном подходе и рациональной организации агропромышленный туризм может быть лишен влияния фактора сезонности, а посетителям будут предлагаться круглогодичные путешествия. Например, в отличие от пляжного отдыха или зимнего горнолыжного туризма поездка на молочную ферму и сыроварню может быть востребована в любое время года. Таким образом, для становления данного вида туризма необходимо использование земель сельскохозяйственного назначения, разрешение на законодательном уровне строительства и эксплуатации сельских гостевых домов и гостиниц на них. В связи с этим разумно предусмотреть соответствующие поправки в ст. 78 Земельного кодекса РФ.